前言
实际控制人是公司治理中的重要概念，公司控制权涉及经营管理决策各方面影响公司的发展方向和稳定，实际控制人作为掌握公司控制权的主体，对其进行合理的认定和披露，对于完善公司治理和保护公司其他相关主题的利益、具有重要现实意义，同时也是监管进行重点审核和监管的内容之一。以下将从规范、现行报送模型、数据口径优化建议几方面进行讨论。
一、现行规范
（一）不同领域的规范存在差异
根据对公司法、证券、金融监管、金融控股公司相关的法律法规梳理，在实际控制人的核心认定标准上趋同，即是否能够支配、实际支配公司行为，主体范围包含自然人、法人或者其他组织。主要差异体现在其中“虽不是公司股东”这个前置性条款：现行公司法、金融监管相关规范中将实际控制人限定在“非公司股东”人员范围，“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”，对于证券和金融控股规范中，将该条款予以删除，表述为“指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的自然人、法人或者其他组织。”
由于公司控制权的归属对于拟发行上市公司来说，关乎后续众多投资者的权益安全和公平的实现，证券业的实践价值更强一些，同时2023年9月公开征求意见的《中华人民共和国公司法<修订草案>》中也前置条件进行了删除。
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领域 |
法规名称 |
内容 |
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公司法 |
《中华人民共和国公司法（2018修正）》 |
第216条：“本法下列用语的含义：………．（三）实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。………” |
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《中华人民共和国公司法<修订草案>》（2023年9月1日起公开征求意见） |
第265条：“本法下列用语的含义：.......(三)实际控制人,是指通过投资关系、协议或者其他安排,能够实际支配公司行为的人。....” |
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证券 |
《上海证券交易所股票上市规则（2023年8月修订）》 |
15.1 本规则下列用语具有如下含义：....（七）实际控制人：指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的自然人、法人或者其他组织。.... |
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《深圳证券交易所股票上市规则（2023年8月修订）》 |
15.1 本规则下列用语具有如下含义：....（五）实际控制人：指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的自然人、法人或者其他组织。.... |
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金融控股 |
金融控股公司监督管理试行办法（中国人民银行令〔2020〕第4号） |
第五十三条...本办法所称实际控制人是指通过投资关系、协议或其他安排，能够实际支配公司行为的人。 |
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金融监管 |
商业银行股权管理暂行办法（中国银监会令2018年第1号） |
第五十六条 本办法中下列用语的含义:实际控制人，是指根据《中华人民共和国公司法》第二百一十六条规定，虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 |
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非银行金融机构行政许可事项实施办法（国家金融监督管理总局令2023年第3号） |
第二百条 本办法中下列用语的含义：（三）实际控制人，是指根据《中华人民共和国公司法》第二百一十六条规定，虽不是公司的股东，但通过投资关系，协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 |
（二）控制权认定的梳理
从上文描述，可以看出重点是在控制权的认定，我从股票上市规则、合并财务规则、国有金融机构管理等角度梳理了不同规范的表述，在认定控制权时，大概是如下原则：一是通过股权投资关系查看股权权利；二是根据实际情况，综合判断股东大会、董事会决策的表决权，对董事和高级管理人员任免等重大影响。
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法规名称 |
内容 |
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《上市公司收购管理办法（2020修订版）》 |
第八十四条 有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权：（一）投资者为上市公司持股 50%以上的控股股东； （二）投资者可以实际支配上市公司股份表决权超过 30%； （三）投资者通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任； （四）投资者依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； （五）中国证监会认定的其他情形。 |
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北证公告〔2023〕49号 北京证券交易所股票上市规则（试行） |
12.1 本规则下列用语的具体含义或计算方法如下：(十一)控制，是指有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据以从该公司的经营活动中获取利益。有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权（有确凿证据表明其不能主导公司相关活动的除外）： 1.为上市公司持股50%以上的控股股东； 2.可以实际支配上市公司股份表决权超过30%； 3．通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任； 4．依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响； 5.中国证监会或者本所认定的其他情形。 |
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企业会计准则第33号-合并财务报表第七条至第二十条从多种情况描述了控制的认定，摘取其中一段 |
第十三条 除非有确凿证据表明其不能主导被投资方相关活动，下列情况，表明投资方对被投资方拥有权力: （一）投资方持有被投资方半数以上的表决权的。 （二）投资方持有被投资方半数或以下的表决权，但通过与其他表决权持有人之间的协议能够控制半数以上表决权的。 |
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财金〔2020〕111号 关于国有金融机构聚焦主业、压缩层级等相关事项的通知 |
实际控制是指通过领导关系、人事任命、行使股东权利、决策重大事项等形式，能够实际支配公司行为。 |
（三）实际控制人信息披露规定
站在信息披露要求上，监管部门对上市公司的要求是穿透式的，公司应根据实际情况，“实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人等；”，对于非上市公司，则没有明确要求。
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法规名称 |
内容 |
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公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 57 号——招股说明书 |
第三十二条 ....（三）实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人等； |
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公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 2 号——年度报告的内容与格式 |
实际控制人应当披露到自然人、国有资产管理机构，或者股东之间达成某种协议或安排的其他机构或自然人，包括以信托方式形成实际控制的情况 |
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保险公司信息披露管理办法（中国银行保险监督管理委员会令2018年第2号） |
第十条 保险公司披露的公司治理概要应当包括下列内容：（一）实际控制人及其控制本公司情况的简要说明；.... |
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保险集团公司监督管理办法（中国银行保险监督管理委员会令2021年第13号） |
第七十七条 银保监会可以要求下列单位或者个人，在指定的期限内提供与保险集团公司经营管理和财务状况有关的资料、信息：（一）保险集团成员公司；（二）保险集团公司股东、实际控制人； |
从国有上市集团及成员公司的信披实践看，存在几种不同披露口径：（1）认定代表国家行使国有资产所有权的机关为实际控制人，例如财政部、国资委、地方国有资产监管机关等；（2）认定不同层级的国家出资企业为实际控制人，例如集团控股公司；（3）控股股东或无实际控制人。
在材料整理过程中我也参考了一些交易所2020年前后对上市国企成员公司（中粮集团/国机集团）的实际控制人相关问询，其关注点一般有（1）是否按照监管要求对实际控制人进行披露和认定。（2）实际控制人的认定标准是否符合监管要求（从股东决议、人事任免等多角度综合分析。）（3）同属一个集团下上市公司间实际控制人认定标准是否统一及差异原因。
二、EAST模型情况梳理
从现行的监管EAST规范数据模型看，随时银行业规范在2021底升级EAST5.0时新增填报股东实际控制人的要求，未列出认定标准但明确了穿透填报原则：“应按照穿透原则填报股东的最终实际控制人，公有制企业的应填报至最终出资人，如XX国资委；非公有制企业应填报至出资自然人名称；外资企业应填报境外出资人名称。”
非银金融企业类规范中，信托业规范要求填报本机构、机构股东和机构交易对手的实际控制人，认定标准参照了现行公司法的要求。其他非银金融EAST规范，如消费金融公司、汽车金融公司、集团财务公司等规范中未采集实际控制人信息。
保险业金融机构规范中，2020年下发的人身险版规范未采集实际控制人信息；2021年下发的财产险版和再保险版规范要求填报本机构和机构股东的实际控制人信息，认定标准参照了现行公司法的要求。2022年下发保险集团（控股）公司要求填报集团公司和成员公司的实际控制人信息，认定标准参照了证券行业和金融控股规定，删除了“虽不是公司股东”这个前置性条款，未明确要求穿透原则。
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规范名称 |
所属报表 |
填报要求 |
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银行业金融机构监管数据标准化规范（2021版） |
<股东及关联方信息表> |
应按照穿透原则填报股东的最终实际控制人，公有制企业的应填报至最终出资人，如XX国资委；非公有制企业应填报至出资自然人名称；外资企业应填报境外出资人名称。实控人为多人以英文半角分号隔开。无实控人的，填报“无”。非隐私，不做变形。 |
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信托业监管数据标准化规范（2019版） |
<机构信息表> |
信托公司内部是否有实际控制人 实际控制人指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人 |
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<股东信息表> |
该股东是否有实际控制人 实际控制人指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人 |
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<交易对手（机构）> |
该交易对手是否有实际控制人。 实际控制人指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人 |
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<固有交易对手（机构）> |
该交易对手是否有实际控制人。 实际控制人指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人 |
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保险业监管数据标准化规范(产险保险公司版)/(再保险公司版)2021 |
<机构信息表> |
保险公司内部是否有实际控制人，填报中文描述：是，否。实际控制人指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 |
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<股权信息表> |
非自然人股东是否有实际控制人，填报中文描述：是，否。实际控制人指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。股东类型为非自然人时，必填。 |
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保险业监管数据标准化规范（保险资产管理公司版）2022 |
<机构基本信息表> |
实际控制人指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 |
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保险业监管数据标准化规范（保险集团（控股）公司）2022 |
<机构信息表> |
实际控制人指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 |
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<成员公司机构信息表> |
实际控制人指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。 |
在填报过程中，集团版EAST相比其他单体金融机构版难度系数高一些，其中已上市成员公司应按照信披要求，穿透披露到最末级的实际控制人；对于未上市成员公司，根据对现行规范的梳理，可以从几个方面考虑，一是并表成员公司股权穿透原则。对于参与集团财务并表的成员公司，属于集团公司实现了对其的控制，实际控制人可以填报集团公司。二是其他方式参与并表的成员公司，根据股权、表决权、公司治理结构和本行业监管等要求，认定其实际控制人。三是集团内部应尽量保持认定标准的统一，关注成员公司对外信息披露与监管报送的一致。
三、其他
金融监管的EAST规范模型还存在优化空间，随着公司治理在整体金融监管比例加大，关于实际控制人的认定和填报要求也会逐渐加强，银行业EAST5.0中的穿透原则和未限制是否上市等原则，后续也许会在其他规范中进行优化更新，填报对象可能包括本公司、股东、交易对手、关联方等多方面。拭目以待